內在的事務摘要：平易近初《天壇憲法草案》固然具有義務內閣軌制的一些特征，可是在權利的分立與制衡關系上倒是顯明違背憲政準繩，其特色是立法權過年夜、行政權過小、司法權基礎上沒有自力性。這是一種二權分立、二權掉衡的“超議會內閣軌制”。更主要的是，這種包養網軌制選擇既不是朝野各方政治讓步的成果，也不是各類政治權勢好處均衡的表現，更包養網沒有充足認可那時擺佈中國政壇的北洋團體的政治好處，致使平易近初憲政選擇缺少軌制變遷動力，平易近主轉型的掉敗在所不免。

要害詞：《天壇憲法草案》，平易近初，憲政

在平易近國初年平易近主轉型的要害時代，《天壇憲法草案》的制訂成為各類政治權勢追蹤關心的核心。重生的平易近國國會力排眾議，包養先后謝絕了姑且年夜總統袁世凱與處所軍紳權勢的制憲請求，根據北京姑且參議院制訂的《國會組織法》，單獨開端了制憲任務。但是令人遺包養網憾的是，憲法草案的完成不單沒有成為中國實行平易近主憲政的起步包養，反而宣佈了國會遭遇袁世凱不符合法令閉幕的惡運的到臨。人們在總結這段汗青時，廣泛的見解是袁世凱的專制統治抹殺了初生的平易近主政治，他要為此次平易近主轉型的掉敗承當最重要的義務，而平易近初中國本錢主義經濟的成長水平缺乏，封建舊權勢強盛也是此中包養的主要緣由。

可是在憲政學者看來，“制憲凡是完整由那時主導次序的氣力來決議，制憲是從零開端的政治工程，……制憲的成敗與否，往往取決于社會各方的共鳴可否告竣一個條約數”。[1]毫無疑問，平易近國初年最有實力的政治權勢當屬袁世凱的北洋團體。在新的憲政軌制框架中，他們“總統制”的政治目的可否獲得所有的或部門完成，實際的政治好處可否獲得真正的的表現，將決議包養網憲法與憲政的最后命運。以上推論同時也合適軌制變遷的基礎準繩：“軌制變遷的本錢與收益之比對于增進或推延軌制變遷起著要害感化，只要在預期收益年夜于預期本錢的情況下，行動主體才會推進直至終極完成軌制的變遷。”[2]是以，應用軌制剖析的方式，切磋《天壇憲法草案》的軌制特點，尤其是此中存在的致命性的軌制缺點，對于我們深刻反思昔時平易近主轉型掉敗在軌制層面的緣由，不掉為一種新的測驗考試。

一、“立法至上”的國會權利design

憲法草案中國會權利重要有10項。分辨是立法權、質詢權、受理請愿權、提出權、彈劾權、不信賴權、建立常設委員會權、財務監視權、憲法修改權與憲法說明權。此中最主要的是彈劾權、不信賴權、建立常設委員會權與憲法說明權。彈劾權與不信賴包養權在后面剖析行政與立法兩權關系時將具體先容。建立國會常設委員會權與說明憲法權既超越《姑且約法》的規則，也是內閣軌制國度法國議會所沒有的，那時各重要平易近主國度立法機關也不曾擁有。[3]

國會委員會設置僅在法理上就講欠亨，國會作為一個代議制機關，在休會時代又成立一個40人的委員會，傳播鼓吹可以代表國會行使立法權，包含咨請總統召建國會姑且會，行使國務總理批准權、請愿權、提出權、質詢權等。這種作法與代議軌制的準繩是最基礎違反的。假如國會委員會的存在是公道的，800人的平易近國國會也就沒有存在的需要了。這種軌制design有把平易近主代議政治釀成一種寡頭政治的風險。

就連對憲法持確定立場的學者張東蓀也對國會委員會的設置提出批駁。張提出假如國會不滿國會委員會先前的作為，兩者產生沖突，在政治上長短常風險的。張質疑委員會權利的符合法規性。假如說委員會是國會的代表，“國會之代表必對于國會擔任任，然則其義務將以何法課之”。張以為僅從法理下去講，國會委員會就不是國會的代表，現實上是國會的補貼機構。張誇大：“國會之補貼機構，自不該與國會有劃一之權柄，且其權柄非自國會委任而來，乃憲法上直接付與者也”。是以國會委員會的權利不該該與國會雷同。[4]到了1916年張頒發《憲法草案商議書》時，更是進一個步驟以為：“此委員會既有疊床架屋之嫌，復有義務不清之弊，加倍以易為行政部所把持，非刪往不成”。[5]

國會委員會的弊病，有學者以為重要有兩點，“（一）以多數人批准當局之看法，于追認時，膠葛頗多，使國會自相牴觸，（二）代表國民之機關，以多數人行之，茍有不正，必致議員全部損失崇奉。”[6]那時持中心態度的黎元洪也批駁國會委員會的設置是不當當的，“委員會權柄之廣，直與國會相等，是不單以多數人獨裁大都人，缺乏以代表真正平易近意，且能使國度命根子惟其把持而無如之何”。所以國會委員會“萬無存在之需要”。[7]

至于憲法說明權的規則，更是將最高司法權利付與國會，撤消司法機關在憲政體系體例中的自力性，這是那時法國議會內閣軌制所沒有的，從立法與司法關系來說，是嚴重違背憲政制衡準繩的。

張東蓀在1913年對國會憲法說明權沒有表現貳言。可是后來張發覺到這種權利的缺點，在1916年憲法草案商議書中就提出修改看法：“憲法由年夜理院說明，之有爭論時由憲法會經過議定定之”。[8] “夫憲法題目之起，多因行政與立法兩方之爭論，若以說明權付之國會，是無異于被告裁判原告。非獨不服，且將憲法永無的當之說明。”[9]學者潘樹藩進一個步驟以為這種規則實在是自相牴觸的，“須知國會乃立法機關，一切平常法令須經兩院列席人數過對折的經由過程，乃能成立，若此刻說國會過對折經由過程的某種法令與憲法某項抵觸，乃將原案再交統一國會，要獲得四分之三年夜大都包養網的批准，來自行撤消其疇前曾經得過對折議員批准的法令，現實上似難完成，生怕到了阿誰時辰，議員們不自甘蒙違憲的恥辱，就此誤解憲法，作為辯解，雖真有與憲法抵觸的法令，亦不克不及撤消了”。潘以為仍是應當讓司法機關來說明憲法，由於司法機關超出黨派，法官們又是一些精曉法令，年高德劭的人，他們可以包管以公正的態度來說明憲法。[10]

關于立法機關行使說明權的迫害，1803年開創司法審查權先例的美國最高法院年夜法官馬歇爾有過出色的闡述。這位有名的年夜法官以為：“立法權利遭到規則與限制；且因憲法是成文的，這些限制不得被混雜或遺忘。假若這些限制可在任何時辰被其意欲束縛的權利所超出，那還有何目標往限制這些權利？又有何目標往把這些限制付諸文字？假若那些限制不克不及束縛它們施加的對象，假若法令所制止的和法令所答應的都具有異樣的強迫效率，那么具有無限與無窮權利的當局就損失了差別。無可辯論，若非憲法把持任何與之相悖的法令，便是立法機構可以經由過程平常法令以轉變憲法。”[11]

普通憲政平易近主國度都是將憲法說明權作為一種司法權利，讓最高法院或憲法法院等司法機關行使。憲政的目標是要把持當局的權利，保證國民的好處。這里的當局并不是我們普通所指的行政部分，而是包含全部行政、立法、司法三個權利機構。

二、“弱勢總統”權利的幻想計劃

總統重要有立法權、人事任免權、閉幕國會權、緊迫號令權、軍事權、交際權、法令公布權、戒嚴權、赦宥權等9種權利。與法國“虛位元首”總統的權利比擬較，此中有包養5項主要權利顯明小于前者的權利。從實際上說，這是立法權利侵進行政範疇，緊縮行政權利的成果。

第一，行政立法權。法國第三共和國總統除了提出法令案以及復議權外，還有權提出憲法修改案。並且斟酌到那時的政治實際，憲法中還特殊規則：“在由1873年11月20日法令受權的麥克馬洪元帥的在朝時代，只要共和國總統有權提出修正憲法。”[12]可是《天壇憲法草案》中憲法的修改權只是屬于國會兩院組織的憲法會議，總統沒有提出修改憲法案的權利。即便與《姑且約法》比擬較，行政權利也是顯明的減少，《姑且約法》曾規則總統與參議院都有權提出修改約法案。[13]

第二，人事任免權。依照法國義務內閣軌制的規則，總統錄用全部文文官員，而不需求議會的批準。可是《天壇憲法草案》卻請求“國務總理之錄用，須得眾議院之批准。國務總理在國會休會期內有缺時，總統經國會委員會之批准，得為總理之錄用”。並且國務員遭到國會不信賴決定時，年夜總統必需免其職。在人事任免上付與國會批准權的作法，實在是模仿總統制國度美國的有關批准權規則，并不合適義務內閣軌制的規則。在異樣履行義務內閣制的英國，也沒有這種權利限制。袁的政治參謀，美國政治學者古德諾對國會批准權持否認的見解，“是一切行政權，俱在眾議院矣”。[14]張東蓀也以為批准權的建立“揆諸法理，殊為牴觸。按之現實，亦有弄巧成拙之譏也”。張誇大所謂借助這種方法樹立義務內閣軌制是不成取的，最后只能形成“國會與總統，永永相軋轢罷了。姑且當局之實驗，皆可指證也”。[15]

早在國會制憲之前，梁啟超就以為在義務內閣軌制中，批准權與彈劾權是不相“你是什麼意思？”藍玉華不解。容的。由於國務員“既得援助以行錄用，則其人已為兩邊所信賴，而不容復有彈劾以隨其后”。批准權的規則長短義務內閣軌制國度的做法。梁還特殊指出“在法理上，批准權既與義務內包養閣制相牴牾，在政治上更有百害而無一利，未來憲法決不容有此陋制之存在可決然也”。[16]

第三，緊迫號令權。有學者以為這種權利的規則擴展了總統的權利。[17]現實上并不是如許。就法國而言，根據1975年國會經由過程的法令，在某些特別情形或急切情勢下，如一時無法召集議會，當局可以在符合立法范疇的基本上，發布緊迫條例。可是這些法則要在議會的下一次會議上獲得默示或昭示批準。[18]異樣的，平易近國總統外行使緊迫號令權時，所遭到的限制還要高于法國的規則。草案第55條稱：“年夜總統為保持公共平安，或防御很是災患，機會緊迫，不克不及碟集國會時，經國會委員會之經過議定，得發布與法令有劃一效率之誥令。但須于次期國會閉會之始，懇求追認前項誥令，國會否定時，即掉其效率”。條則中最要緊之處是必需取得國會委員會的批准，限制的水平比法國憲法的規則加深，也使得緊迫號令權的行使難度加年夜，并不合適規則這項權利的初志。黎元洪就以為：“緊迫強命處罰為國度元首憲法上之年夜權，在現實上萬無可以否決之理。今草案竟以批准權予之數十委員，是直褫奪元首憲法上之年夜權，而使年夜總統無臨機敷衍之余地。”[19]

第四，赦宥權。法國憲律例定總統有特赦權。年夜赦則只能依法令行之。對赦宥沒有加以限制。可是《天壇憲草》則否則，條則中特殊規則只要顛末最高法院之批准，總統才可以宣佈免刑弛刑及復權。但對于彈劾之判決，經國會批准得為復權之宣佈。與法國的義務內閣軌制比擬，總統的赦宥權實在又遭到了司法、立法權利的雙重干預，行政權利被弱化。關于最后一項權利閉幕國會權，由於與議會的不信賴權有關系，放在第三部門說明。

以上總統的幾項權利，依照義務內閣軌制準繩，底本或是與立法機關沒有包養網關系，或包養網是與立法機關僅有直接關系，可是在《天壇憲法草案》中，卻基礎上要與國會產生直接的關系。並且還為國會肆意擴展立法權利、強力干勁行政權利翻開了便利之門。原來法國義務內閣軌制，一向被批駁是一種過度分權的軌制，而我們的所謂內閣軌制竟有過之而無不及。

三、掉衡的杠桿：行政與立法權利關系分析

行政、立法關系重要表現在兩個方面，同時也是義務內閣軌制的兩個最主要的準繩。起首是國會的彈劾權。《天壇憲法草案》關于彈劾權的規則重要有三點。一是“眾議院以為年夜總統副總統有謀叛行動時，得以議員總額四分之三以上，列席員三分之二以上之可決彈劾之”；二是“眾議院對于國務員有守法行動時，得以列席員三分二以上之可決彈劾之”；三是“參議院審訊被彈劾之年夜總統副總統及國務員，非以列席員三分之二以上批准不得判決。判決年夜總統副總統有罪時，應黜其職，其犯法之處刑，由最高法院定之。判決國務員確有守法時，應褫其職，并得奪其公權。”[20]

與法國憲法比擬較，對總統彈劾的提出機關并不是參議院，而是眾議院。如許做實在是有興趣不采用法國的規則，而效仿總統制美國的規則。但與美國憲法中類似的由參議院與最高法院選出劃一委員組織法庭的看法卻被否決。固然這些彈劾權的條則中有一部門相似于美國憲法。可是1787年美國制憲代表對彈劾權的設定，無論是目標仍是準繩都懸殊于平易近國制憲議員。漢密爾頓就以為：“立法機關的兩個部分之間的分工，付與其一以控訴權，其二以審議權，才幹防止使統一些人同時擔負被告和法官包養網的未便；也才幹避免在其任一部分中包養網由于派性統治而對他人停止危害的風險。由于判決需求參議院三分之二大都的批准，對于無辜者的保證，有此彌補前提，就將到達可以盼望的最完全的水平。”[21]

對總統彈劾的列席人數與表決人數，也比《姑且約法》中“得以總員五分四以上之列席，列席員三分二以上之可決彈劾之”的尺度放寬。對國務員的彈劾前提更是這般。法國1875年憲法僅僅是規則與職務有關的犯法行動，即眾議院可對總統的叛國罪及部長們的失職罪提出控訴，由參議院構成特殊高級法庭審訊。彈劾的前提是存在明白的界定，并不是針對國務員的一切守法行動。[22]《天壇憲法草案》擴大了彈劾權可實用的范圍，即國務員的一切守法行動。國務員受彈劾后除撤職外，并得褫奪其公權。而法國參議院在審訊后只能免除內閣部長職務，并沒有權利褫奪其公權。關于彈劾的列席人數與表決人數，《姑且約法》規則“參議院對于國務員以為瀆包養網職或守法時，得以總員四分之三以上之列席，列席員三分之二以上之可決彈劾之”，[23]可是《天壇憲法草案》居然撤消了列席尺度，表決尺度也放寬，如許就年夜慷慨便議會對國務員行使彈劾權。

參議院褫奪受彈劾的國務員的公權的做法從概況上看又是仿效美國憲法，可是美國憲法第三條第三項關于褫奪公權的范圍僅限于叛國罪，并不是針對一切守法行動。[24]並且美國的制憲者清楚褫奪公權是一種司法判決，底本屬于司法機關的權利。原來讓參議院作為審訊機關，曾經是一種不得已的軌制設定，現實上是付與了參議院必定的司法權利。誠如漢密爾頓所言：“制憲會議草案付與參議院的其他權利，則屬于另一范疇，包含外行政方面介入對職員的委任，和在司法方面承當審議彈劾案的法庭本能機能。……在完整平易近選的當局中樹立審議彈劾案的完美法庭，雖甚需求，但盡非易事”。他以為很難假想行政部分的引導人會以中庸之道的立場看待其行動需求受審查的人。而司法部分的法官不見得在一切時辰都具有履行這般艱苦義務所需求的那種凸起的果斷性。此外讓統一罪犯遭到一些法官的雙重審訊，包養網也很難包管審訊的公平。[25]

此外，內閣軌制分歧于總統軌制，對于行政部分的權利制約，總統制只要彈劾權最為主要，所以也就特殊誇大彈劾權的行使。可是在義務內閣制的國度，由於議會還擁有對內閣的不信賴權，所以彈劾權普通不被器重。固然彈劾權開創于英國，“但彈劾制在英國，久已廢弛不消，且自1805年以來，英國議會從無行使彈劾權之事；蓋英法律王法公法庭的自力，既足認為國務員犯法的制裁，而自議會內閣制完成以后，英國議會尚可投不信賴票認為國務員犯法或瀆職的制裁”。[26]在極端分權軌制的法國，議會行使彈劾權也長短常謹嚴的，從1875年第三共和國成立以來，法國總統、總理還沒有一位遭到過彈劾，當局成員受彈劾的僅在1920年有一例。[27]與英法比擬較，平易近國初年姑且參議院行應用權彈劾權的隨便性讓人驚心動魄。[28]

二是議會不信賴權與總統閉幕權。《天壇憲法草案》中關于不信賴權（倒閣權）的規則很是含混，僅僅闡明眾議院對于國務員得為不信賴之決定。沒有明白闡明在何種情形下，眾議院可以對當局行使不信賴權。在義務內閣軌制中，議會的不信賴權針對的是當局提出的施政綱要、總政策講明或其它法案，法國憲律例定：“各部部長，關于當局的普通政策對兩院負連帶義務”。當議會分歧意這些政策法案時，就可以舉辦不信賴投票。假如經由過程對當局的不信賴投票，那么當局就必需告退。

不信賴權與彈劾權是紛歧樣的。在內閣軌制中，彈劾權針對是官員的職務犯法行動，是小我法令義務，不信賴權是針對當局內閣政策掉當，是一種所有人全體的政治義務。并不是針對官員小我的瀆職行動。固然在那時法國的憲法中，議會的不信賴權不只實用于當局的所有人全體政治義務，也包含小我政治義務。可是這種作法在義務內閣軌制中只是一個特例，在英國就沒有這種規則。[29]在平易近國初年，一些人習氣把兩者混為一談。不只《姑且約法》上也有如許的規則，[30]北京姑且參議院還應用于議會政治實行。

可是大都人仍是明白兩者的差別，也清楚兩權的對的應用范圍。1913年頭，《憲法消息》上曾刊文指出彈劾權與不信賴權的差別，“于政治瀆職題目，則行課稅、謝絕或不信賴投票是也。于法令違背題目，則彈劾是也。是故彈劾權專屬法令方面，政治方面無彈劾之產生。”[31]在制憲會包養議上，制憲議員孫鐘也提到彈劾與不信賴投票權的差別。他以為假如內閣與議會政策分歧，而不是守法，那么議會只能停止不信賴投票，“而無須乎彈劾”。[32]

此外，國會經由過程不信賴投票的表決人數長短常低的，以眾議院列席員過對折的批准就可以成立，對眾議院列席人數也沒有特殊規則，應是依照普通規則，議員總數過半就可以開議。如許，眾議員總數是596人，以對折列席計之，但有150人表決，即應撤職。這與有興趣不規則權利行使范圍的作法千篇一律，都是為國會在將來的政治生涯中周全把持當局供給法令上的便利。

在義務內閣軌制中，為確保立法與行政兩權之間的均衡，針對峙法機關的不信賴權，行政機關同時保有閉幕議會的權利。當議會對內閣當局提出并經由過程不信賴案，內閣假如不愿意告退，就可以提請總統閉幕議會，從頭包養舉辦議會選舉，讓選平易近作出新的選擇。“提早閉幕議會成了古代議會運作中凡是的做法。”[33]並且依照英國的義務內閣軌制規則，閉幕議會權是不用要經由過程國會批准的，可是《天壇憲法草案》與法國憲法類似的是，總統閉幕眾議院都必需取得參議院的批准。這一點恰是法國義務內閣軌制出缺陷的部門。有學者以為，“法國際閣之不克不及閉幕眾議院，則為一種違反內閣制真精力的一種習氣，并非憲法所規則。”。[34]那時古德諾就指出：“在用內閣制者，行政權以閉幕議院為最有用力之兵器，議院有歹意，或草率之舉措，惟此足以制之”。可是他以為對閉幕權的限制，現實上是褫奪了總統應用這種權利的能夠性。古德諾還以那時的法國為例，稱“法國共和至今，總統僅閉幕下院一次”。法國請求取得參議院對折批准尚且這么難，況且《天壇憲法草案》中的批准尺度是必需取得參議院三分之二大都的批准。是以他以為“中華平易近國總統于眾議院“媽媽，你要說話。”為不信賴投票時，必不克不及閉幕議院，僅能免職國務員，改組新內閣而也”。[35]

北京姑且參議院秘書長林長平易近已經批駁這種不用要的限制性規則，“總統閉幕眾議院之權則如得參議員三分之二以上同意，始能閉幕，難免為著名無實之權”。林以為應當賜與總統無前提的閉幕權，“若否則則惟議會有兵器，而當局毫無兵器，其成果現呈現議會獨裁之異景，不成不防也。”林特殊誇大在憲法政治中，“倘國會既備有相當之兵器，則當局亦不成不備有相當之兵器”。[36]林的意圖在于必需堅持行政、立法兩權的均衡，才幹更好地彼此制約。

並且參議院的性質也激發人們對限制性規則的質疑。制憲會議在會商閉幕權時，陸宗輿就指出平易近國的兩院性質雷同，“無須畫蛇添足”。[37]劉崇佑更進一個步驟指出“本日之參議院與眾議院分歧之點究在何處，本席殊不克不及得其畢竟。二者最基礎既屬雷同，而閉幕此機關必得彼機關之批准，難道欺人之談。故本日先決題目乃參議院應若何組織，與眾議院之異同安在，而后始能定閉幕之有無。”[38]

閉幕權的軌制性缺點對政治穩固形成的消極影響長短常明顯的。在國會與當局產生政爭時，作為當局的一方并不克不及符合法規地閉幕國會、依法從頭舉辦國會選舉，以此來處理政治沖突。最后采取的只能是體系體例外不符合法令的武力閉幕國會方法。這在1916年至1917年府院之爭、院院之爭時表示得尤為顯明。“假如那時政權體系體例加倍完美，權利機構在處理政治危機方面，存在更有用的符合法規手腕，行使機關與立法機關之間的牴觸可以或許經由過程體系體例內方法不竭化解，政治危機不至于積習難改，不至于終極不得不采取體系體例處的不符合法令手腕來處理。議會政治也許不至于與中國社會這般水乳交融，終極招致喜劇性終局。”[39]

四、“超議會制”與憲政變更的掉敗

迄今為止，固然有一些論著指出《天壇憲草》design的憲政軌制的特色與題目，包含對憲法草案中當局軌制提出批駁。可是從平易近國以來，人們依然廣泛以為草案design的當局軌制是一種義務內閣軌制。[40]包養有代表性的看法是草案基礎上仍是模仿法國義務內閣軌制的，“全文十一章，都百一十三條，軌制年夜半模擬法蘭西，而間雜于美利堅”。[41]此外人們還以為國務員對議會擔任、副署權的設置就是義務內閣軌制的重要內在的事務。[42]可是義務內閣軌制（議會內閣軌制）是一個完全的概念。[43]包含總統（國度元首）與國務員的關系、行政與立法的關系兩個方面內在的事務。不克不及僅從總統（國度元首）與國務員行政權利分立的特色來界定義務內閣制。那種把義務內閣軌制懂得為僅僅是元首不擔任任、國務員對議會擔任、國務員可以行使副署權等，無疑長短常單方面的。完全的義務內閣軌制，僅有行政權利的分立的特征是不敷的。19世紀普魯士憲法中國務員也有副署權，可是它的政治體系體例卻不是義務內閣制。[44]

曩昔人們對義務內閣軌制不正確的熟悉，最主要的緣由的是疏忽了義務內閣制中行政與立法制衡關系的內在的事務，此中要旨就是國會對當局的不信賴權（倒閣權），以及當局作為制衡手腕的閉幕國會權。“閉幕議會成為內閣義務的對應物。如許就樹立起行政與議會之間的制衡，由於假如議會閉幕當局，當局也可以閉幕議會作為回敬。這就使內閣可以或許防止完整屈服于議會。而使兩個彼此否決的氣力幾多半斤八兩，這才會形成兩者之間能夠和需要的一起配合。”[45]兩權的制約關系是義務內閣軌制中最主要的內在的事務與特征，直接決議政局的穩固與政治成長的走向。

履行義務內閣軌制的典范國度并不是那時人們心儀已久的法國，而應當是其起源地英國。與英國成熟的義務內閣軌制比擬，那時法國的軌制還有不少缺點與缺乏，特殊是缺乏權利制衡的機制，比擬明顯的是上文提到的閉幕權的規則。與英國分歧的是，法國憲法增添了行政元首必需顛末參議院批准才可以閉幕眾議院的限制。而議會的不信賴權卻沒有相似的限制，如許在實際上就損壞了兩權之間的制約與均衡關系。而現實上參議院出于議會全體好處的斟酌，普通不會批准閉幕眾議院，在第三共和國時代，參議院僅批准過一次總統閉幕眾議院。而與此構成光鮮對比的是，議會卻常常對當局隨便動用不信賴權，招致倒閣景象頻仍產生，在第三共和國存在的70年中，先后調換過105屆內閣。法國際閣常被稱為“半年內閣”或“短壽內閣”，這是世界列國所罕有的。[46]法國的憲政軌制一向被以為是一種極端分權學說的表現。[47]第三共和國的內閣軌制被批駁是“權利的盡對凌亂”。今世法國第五共和國轉變了傳統的義務內閣軌制，一起吃飯。”轉而加大力度總統的行政權利，重要緣由也是吸取了曩昔憲政軌制缺點形成政局動蕩的經歷經驗。

三十年月平易近國也有學者指出完整意義上的內閣軌制仍是英國，只要英國軌制實行較為勝利，而其他國度的義務內閣制常為眾人所詬病。[48]義務內閣軌制也不是以就義政治穩固為價格。在國會堅持立法監視權同時，當局也是一個強盛的當局。所以“英國當局假如不是世界上獨一最強無力的當局，也是最強無力的當局之一。……固然就一種意義上說，下院把持著當局是其實的，但就另一種并且是更現實的意義說，當局把持著下院”。[49]但是，即便是與法國的內閣軌制比擬，《天壇憲法草案》缺乏的不只是行政與立法權利之包養間的制約與均衡關系，還有三權分立上的不服等。立法權過年夜、行政權過小、司法權基礎上沒有自力性。構成一種二權分立、二權掉衡的局勢（如圖）。而分權準繩恰是平易近主憲政的基石，“分權乃是文明當局之基本、憲政主義之內在”。[50]

本文作者把《天壇憲法草案》中這種具有義務內閣軌制的一些特征，可是在權利的分立與制衡關系上顯明違背憲政準繩的內閣軌制稱之為“超議會內閣軌制”（簡稱“超議會制”）。[51]簡略地說，“超議會制”的焦點就是立法（國會）至上，而不是三權分立與制衡。絕對于完全意義上的議會內閣軌制（義務內閣軌制），“超議會制”的權利分立關系，分歧于義務內閣軌制的三權分立；權利制衡關系，也分歧于義務內閣軌制中的權利均衡、相互制約。現實上是一種畸形的、存在嚴重構造性缺點的政治軌制，并不合適憲政軌制道理。[52]制憲議員王印川事后就以為這種政體系體例度是一種“極端議會政治”。[53]

包養

1913年憲政軌制變更的掉敗，固然正如《劍橋世界近代史》的作者對平易近初政治的評論，“中國有了一個新政權，可是它仍然缺乏一個可行的政體”。[54]可是背后的原因倒是缺少軌制變遷的動力。最后的憲法草案，特殊是此中的“超內閣制”政體，既不是朝野各方政治讓步的成果，也不是各類政治權勢好處均衡的表現，更沒有充足認可那時擺佈中國政壇的北洋團體的政治好處。對袁世凱如許的適用主義政治人物來說，以較少的價格，掠奪更多的政治好處是其最重要的政治目標。袁在1912年接收共和軌制，實在就是樹立在這種判定之上。以他未幾的古代政治常識，當然會希冀平易近國國度元首的權利與位置要遠遠跨越他在前清的權柄。[55]可是在一年多的姑且年夜總統任期內，尤其是在《姑且約法》與姑且參議院擴權的雙重壓力下，袁世凱對平易近初所謂義務內閣軌制desi包養網gn深感掃興。公民黨在國會選舉中的獲勝，加倍深了袁對將來權利能夠進一個步驟被褫奪的焦炙感。

作為政治能人的袁世凱，是不會情願本身的權利等閒地損失的。在與公民黨人關系決裂后，袁開端以積極的立場介入憲法的制訂。此時的袁世凱熟悉到，包養網假如可以或許經由過程制憲方法轉變現行的當局體系體例，至多可以到達加大力度總統權利的目標。為此，他公然表現只需憲法對于總統權利“無牽制過火之弊”，那么無論是總統制，仍是內閣制，他“均無所容心于其間。”[56]而與袁關系親密的制憲委員王庚、陸宗輿、曹汝霖等人，在憲法會議中也不曾否決完整意義上的內閣軌制。究竟對于袁世凱來說，戰爭的制憲手腕是在1913年完成小我政治目的的一種捷徑。1913年制憲周遭的狀況的絕對穩固，即便在“二次反動”產生時，制憲會議也沒有擱淺上去，恰是11月初之前袁世凱溫順的政治選擇的成果。

可是國會不當協的態度，以及《天壇憲草》“超議會制”憲政軌制design的完成，終極破壞了袁世凱的政治打算，平易近主轉型也是以掉往了對他的吸引力，更無法奢看取得他的支撐與推進。制憲最后的掉敗，剛好是北洋團體懼怕在將來的政治軌制變遷中損失已有權利，劇烈否決的成果。袁最后也許認識到，1912年以來樹立的平易近國當局體系體例，曾經不成能成為一種知足小我政治好處的手腕。在這種熟悉指引下，威權獨裁與后來的君主立憲主義，就代替共和平易近主政治，成為袁世凱政治戰略中的新寵。

（頒發于《開放時期》2003年第5期）

[1] 謝政道：《中華平易近國修憲史》，（臺北）揚智文明工作股份無限公司2001年版，第479頁。

[2] [美]道格拉斯•諾斯：《經濟史中的構造與變遷》，《譯者的話》，陳郁譯，上海三聯出書社1994年版，第7頁。

[3] 本文中法國政治軌制專指法蘭西第三共和國議會內閣軌制。

[4] 張東蓀：“中華平易近國憲法草案略評”，轉見胡春惠編《平易近國憲政活動》，臺北正中書局1978年版，第199~200頁。

[5] 張東蓀：《憲法草案修改案商議書》，上海泰東圖書局平易近國5年版，第17頁。

[6] 楊幼炯：《近代中國立法史》，上海商務印書館平易近國25年版，第147~148頁。

[7]《湖北黎副總統等憲法看法電》，《申報》1913年10月21日。

[8] 張東蓀：《憲法草案修改案商議書》，上海泰東圖書局平易近國5年版，第32頁。

[9] 陳茹玄：《中國憲法史》，上海世界書局平易近國22年版，第110頁。

[10] 潘樹藩：《中華平易近國憲法史》，上海商務印書館平易近國24年版，第48頁。

[11] 張千帆：《不受拘束的靈魂地點：美國憲法與當局體系體例》，中國社會迷信出書社2000年版，第100頁。

[12] 法蘭西第三共和國憲法》之《關于政權組織的法令》第8條，轉見《世界史材料叢刊：一八七一-一九一八年的法國》，樓均信等選譯，商務印書館1989年，第11頁。

[13]包養網 《中華平易近國姑且約法》第55條，轉見王世杰、錢端升：《比擬憲法》，商務印書館版1999年版，附錄。

[14] 古德諾：“中華平易近國憲法案之評斷”，載胡春惠《平易近國憲政活動》，第205頁。

包養網[15] 張東蓀：“中華平易近國憲法草案略評”，載胡春惠《平易近國憲政活動》，第202頁。

[16] 梁啟超：“梁啟超君論批准權與閉幕權”，載《憲法消息》第2期（1913年4月20日）。

[17] 學者李學智就以為與《中華平易近國姑且約法》響應的規則比擬，《天壇憲草》付與年夜總統權利有相當的擴展。拜見李學智：“關于《天壇憲草》制訂中的幾個題目”，《汗青講授》，2001年第6期。異樣的不雅點拜見徐矛：《中華平易近國政治軌制史》，上海國民出書社1992年版，第64頁。

[18] 萊昂•狄驥：《憲法學教程》，王文利等譯，鄭戈校，遼海出書社、東風文藝出書社1999年版，第461頁。

[19]《湖北黎副總統等憲法看法電》，《申報》1913年10月21日。

[20] 《中華平易近國憲法案及闡明（天壇憲法草案）》第41、42、44條，胡春惠編《平易近國憲政活動》，第183~184頁。

[21]  [美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯邦黨人文集》，程逢如等譯，商務印書館1995年版，第337頁。

[22] 洪波：《法國政治軌制變遷：從年夜反動以第五共和國》，中國社會迷信出書社1993年版，第161~162頁。

[23] 《中華平易近國姑且約法》第19條，轉見王世杰、錢端升《比擬憲法》附錄。

[24] 該條目明白規則“國會有宣佈對叛國罪處刑之權，但對叛國罪犯之剝奪公權令除非在被剝奪公權生時，不得具有“血緣玷辱”的法令效率，亦不得充公其財富。關于行政官員因普通罪惡在彈劾后應受的處分，1787年美國憲法第一條第三項也明白規則：“彈劾案之判決以革職及褫奪其擔負或享用任何合眾國聲譽職位、委任職位或有酬金好處職位之標準為限；但被科罪之人仍可作為依法告狀、審判、判決及懲處之對象。”

[25] [美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯邦黨人文集》，第332頁、第332~334頁。

[26] 王世杰，錢端升：《比擬憲法》，第252頁。

[27] 在1920年，當局部長約瑟夫.卡約被眾議院彈劾，并被參議院審訊有罪。但此人在1924年恢復國民權，次年又被錄用為財務部長。詳見洪波：《法國政治軌制變遷：從年夜反動到第五共和國》，第162頁。

[28] 依據作者的統計，南京姑且參議院提出彈劾司法總長案1件，北京姑且參議院提出彈劾國務總理、陸軍總長案2件，共3件。拜見嚴泉：《平易近國姑且參議院研討，1912-1913年》，華東師年夜未刊碩士論文1999年，附錄二、附錄三。此外，那時也有文章提到那時北京姑且參議院提出彈劾案2件。拜見芬圃《姑且約法之彈劾題目》，載《憲法消息》第2冊（1913年4月20日）。

[29] 王世杰，錢端升：《比擬憲法》，第252~254頁。

[30] 《姑且約法》第19條12項曾規則：“參議院對于國務員以為瀆職或守法時，得以總員四分之三以上之列席，列席員三分之二以上之可決彈劾之”。那時《憲法消息》曾載文批駁姑且約法的這一缺點，指出彈劾是“法令上之題目，非政治上之題目”。依照國外通例，受彈劾的官員是要接收審訊的。可是平易近國約法上規則彈劾的成果，只是請求年夜總統免職國務員的職務，“純為政治題目，而忽牽進法令上之用語，性質不明了”。該文還很是可貴地指出，由于彈劾權手續複雜，英法等都城不等閒應用。拜見芬圃《姑且約法之彈劾題目》，載《憲法消息》第2冊（1913年4月20日）。

[31] “彈劾用語說明”，載《憲法消息》第5期（1913年5月11日）。

[32] 《憲法草擬委員會第9次會議錄》，載憲法草擬委員會編《憲法草擬委員會會議錄》第1冊，1913年11月。

[33] 劉建飛等編著《英國議會》，華夏出書社2002年版，第97頁。

[34] 王世杰，錢端升：《比擬憲法》，第254頁包養。

[35] 古德諾：“中華平易近國憲法案之評斷”，載胡春惠《平易近國憲政活動》，第205頁。

[36] 林長平易近：“憲法波濤之面面不雅”，《申報》1913年8月29日。

[37] 《憲法草擬委員會第10次會議錄》載憲法草擬委包養網員會編《憲法草擬委員會會議錄》第1冊，1913年11月。

[38] 《憲法草擬委員會第9次會議錄》載憲法草擬委員會編《憲法草擬委員會會議錄》第1冊，1913年11月。

[39] 朱勇：《中法律王法公法律的艱苦過程》，黑龍江國民出書社2002年版，第375頁。

[40] 多種憲法學、政治軌制史著作持這種見解。如平易近國時代的學者王世杰、錢端升就以為《天壇憲法草案》采取了義務內閣軌制。拜見王世杰、錢端升《比擬憲法》，第416頁。今世臺灣學者楊東連也以為：“天壇憲草共十一章逐一三條，因循姑且約法，采用議會內閣制”。拜見楊東連：《中華平易近國憲法》（臺北高立圖書無限公司2000年版），包養第39頁。年夜陸學者徐矛也誇大義務內閣軌制。拜見徐矛：《中華平易近國政治軌制史》，第65頁。

[41] 陳茹玄：《中國憲法史》，第48頁。

[42] 葉孝信：《中法律王法公法制史》，復旦年夜學出書社2000年版，第363頁。

[43] 義務內閣軌制亦稱為議會內閣或議會包養網當局軌制，此中義務內閣軌制稱號為那時人們所常用。具體說明拜見王世杰，錢端升：《比擬憲法》，第286頁。

[44] 王世杰，錢端升：《比擬憲法》，第286~287頁。

[45] 施雪華：《今世列國政治軌制-英國》，蘭州年夜學出書社1998年版，第148頁。

[46] 洪波：《法國政治軌制變遷：從年夜反動以第五共和國》，第227包養頁。

[47] 例如1791年憲法，就被學者以為其基本是一種極端型的權利分立學說。一向到1875年第三共和國憲法制訂時，權利分立的極端情勢才沒有飾演成為先前法國政制思惟特點的那種腳色。拜見[英]維爾《憲政與分權》，蘇力譯，三聯書店1997年版，第176、230頁。

[48] 王世杰，錢端升：《比擬憲法》，第302頁。

[49] [英]埃弗爾.詹寧斯，《英國議會》，蓬勃譯，商務印書館1959年版，第7~8頁。

[50] Friedrich, Constitution Government and Democracy, p.5, 轉引自張千帆：《東方憲政系統（上冊•美國憲法）》，中國政法年夜學出書社2000年版，第3頁。

[51] “超議會制”一詞的發明，作者是遭到阿根廷政治學者卡洛斯.圣地亞哥.尼諾的啟示。尼諾把阿根廷1853年憲法design的憲政軌制稱為超總統制，包養即與總“少來點。”裴母根本不相信。統制中總統權利比擬，超總統軌制中的總統是一個“平易近選天子”，擁有宏大的權利。拜見Arend Lijpart&CarlosH.Waisman編《新興平易近主國度的憲政選擇》，蔡熊山等譯，臺北韋伯文明工作無限公司1999年版，第200~203頁。

[52] 例如學界對總統閉幕權的會商。固然今朝中國年夜陸一些學者也認可在憲法中規則總統閉幕權的公道性。可是學者們基礎上仍是從階層斗爭的角度動身，保持確定《天壇憲法草案》中這一主要軌制嗯，他被媽媽的理性分析和論證說服了，所以直到他穿上新郎的紅袍，帶著新郎到蘭府門口迎接他，他依舊悠然自得，彷彿把缺點的反動提高性。拜見殷嘯虎《近代中國憲政史》，上海國民出書社1997年版，第145~147頁；徐宗勉、張亦工《近代中國對平易近主的尋求》，安徽國民出書社1996年版，第125~126頁。

[53] 王印川固然與袁世凱宗子袁克定關系不錯，可是他在制憲經過歷程中并沒有提出任何威權政治主意。王在草案公布后不久，就停止了檢查，以為草案在制訂經過歷程中簡直發生不少題目，此中墨客議政尤為嚴重，迫害也極年夜。而憲法草擬委員會選擇的是一種“極端議會政治”，草案的有關內在的事務就是這種軌制選擇的成果。王印川《致湯議長論憲法》，胡春惠編《平易近國憲政活動》第194~195頁。

[54] [英]莫瓦特編《新編劍橋世界近代史第12卷》，中國社會迷信院世界汗青研討所組譯，中國社會迷信出書社1999年版，第451頁。

[55] 在友人徐非兄的提示下，作者誇大的是以袁世凱為代表的舊權要團體在軌制變遷中的適用主義態度，如在晚清爽政時代，“袁支撐立憲主義與處所自治，目標并不是盼望獲得積極的成效，而是僅僅把它們作為一種手腕，可認為進一個步驟強化政權與中心集權博得更多的支撐與資金。”Stephen R.“對不起，媽媽。對不起！”藍雨華伸手緊緊抱住媽媽，淚水傾盆而下。MacKinnon, Power and Politics in Iate Imperial China:Yuan Shi-Kai in Beijing and Tianjin ,1901-1908. University of California Press,  Ltd, 1980, p.222.

[56]“袁項成之憲法談”，載《憲法消息》第2期（1913年4月20日）。